2023年，PPP基本進入停擺狀態，財政部PPP中心項目庫一度暫停了項目入庫。與之形成鮮明對比的是，EOD模式迅速升溫、已經成為政策最密集、政企關注度最高的開發模式之一。據不完全統計，截止2023年10月30日，全國共成交140個EOD項目（含實施主體成交），投資規模達到5923.70億元（其中33個項目未找到公開成交規模數據）。隨著國家及地方常態化EOD項目入庫的推進，EOD有望成為繼PPP模式后的又一大項目焦點，或迎來一波爆發式增長。
今天，我們就來了解EOD模式的前世今生。
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關于EOD（Ecology-Oriented-Development）模式，國家曾作出明確解釋。“生態環境導向的開發模式（簡稱「EOD模式」），是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合，通過未來一定期限內項目收益資金自平衡，獲得金融銀行貸款，從而實現項目融資落地。”簡單來說，EOD模式就是把生態環保項目和產業項目合二為一打包推出。廣義上講，EOD（生態導向）模式和TOD（交通導向）、SOD模式（體育運動設施導向）、COD（文化設施導向）一樣，都屬于新型的城市空間開發模式。1972年，在瑞典斯德哥爾摩（Stockholm），第一次聯合國人類環境大會召開，這也是首屆將環境問題作為主要議題的世界會議。次年，第四次中東戰爭爆發，由于不滿西方國家支持以色列，OAPEC（阿拉伯國家石油輸出組織）決定針對西方國家采取石油禁運措施，從而引發第一次石油危機。在這個過程中，出于擺脫對化石能源依賴的能源安全考慮，西方國家開始調整產業結構，把更多的制造業遷往亞洲地區。隨著制造業出清，大量受污染的廢棄土地出現，生態修復成了發達國家的重要任務。在這一背景下，歐美國家開始啟動土地污染相關立法工作，并在上世紀80-90年代達到立法高峰。但彼時的生態修復項目基本都是只投入不產出的「公益」項目。如拉夫運河事件（美國史上最嚴重的環境災難之一）之后，美國政府出臺法律，設立「超級基金」，不惜花費巨資治理歷史遺留的「毒地」。位于田納西州的坎伯蘭公園（Cumberland Park），便是由「棕地」改造為城市公園的典型案例。但這種只出不進的模式終究難以持續，針對環境治理收支失衡的「怪圈」，1999年，美國學者霍納夫斯基（Honachefsky）率先提出了生態環境導向的城市開發模式（EOD）。他認為，美國城市的無序蔓延及其對生態環境的破壞等問題的出現，是因為將土地的潛在經濟價值置于生態過程之前所致，因此應將區域生態價值和服務功能與土地開發利用政策相結合。Honachefsky的生態導向思想得到了各國政府的普遍認同與積極響應，并在新加坡、美國波特蘭、巴西庫里蒂巴(Curitiba)、瑞典哈馬碧新城（Hammarby Sj?stad Eco-Town）等地誕生了諸多生態開發案例。
哈馬碧生態城坐落在一個廢棄的工業區，這一地區曾垃圾遍地，土壤也受到嚴重的工業污染；經過近20年的發展，哈馬碧已經建設成為一座占地約204萬平方米的高循環、低能耗的宜居生態城，成為全世界可持續發展城市建設的典范。
EOD模式在中國的發展最早要追溯到2016年，當年12月，國務院印發《「十三五」生態環境保護規劃》，提出要探索環境治理與經營的開發模式，這給EOD在中國廣泛應用奠定了政策基礎。2018年5月18日，中信國安（000839）發布城市戰略，提出中信國安城市EOD模式引領下的「1+2+5+8」戰略，基于項目實踐的EOD模式應運而生。 而官方層面首次公開提出EOD模式是在3個月后。2018年8月31日，生態環境部印發《關于生態環境領域進一步深化「放管服」改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，提出探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。
2021年4月，生態環境部發布《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》，同意36個項目開展EOD第一批試點工作，期限為2021—2023年，標志著EOD模式正式被推向實施層面。2022年3月，隨著《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》出臺，EOD由之前的試點變成了入庫，這也意味著采用EOD模式的項目已經逐漸成熟，邁入穩步推進及規范管理階段。同時，文件還規定「EOD不得以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益」，這意味著「賣地」之路被基本堵死。
在筆者看來，EOD模式最大的意義在于，通過生態環保項目和產業項目相「捆綁」，形成了產業收益反哺生態治理的可持續性發展模式。在經歷數十年的粗放式發展以后，生態環境治理已經成為政府眼下最重要的任務之一。但現實中絕大多數環境治理項目都是公益類項目，這些項目周期長、投入大、回報率低（甚至要貼錢運營）、投融資渠道不暢，社會資本幾乎不可能投，最終還得由政府埋單。然而，政府財政資金也是有限的，短期投入還可以，長此以往必然吃不消，所以必須想個法子，拉動社會資本的投資熱情。在這樣的背景下，政府引入EOD模式，把公益性較強、收益性差的環境治理項目與收益較好的旅游業、現代農業、健康產業、新能源等產業「肥瘦搭配」、打包開發，形成「產業經營收入反哺生態修復投入」的商業模式，以刺激社會資本進入，改變政府負債型發展方式，而這也是引進EOD模式的初衷。而除了解決「缺錢」的困境，EOD模式的另一個重要作用是在生態環境治理與產業發展上形成互動。實際操作中，一方面，將EOD模式應用到環境治理中，良好的生態環境為關聯產業發展創造了條件，運用市場化、商業化的方式，推動生態價值轉化；同時，關聯產業的經營收益再反哺到生態環境保護與治理投入中，實現增值反哺，為區域發展提供資金保障。
從宏觀層面看，受管控政策影響，近年入庫PPP項目數量及投資規模大幅下降。但在EOD項目中，PPP仍是主流融資模式之一。根據財政部數據，截止2023年11月，PPP投資項目數量最多的行業為市政工程、交通運輸和生態環保（排名第三）。事實上，PPP模式與環保治理有很多理念相通。比如，雙方都以公共性、公益性項目為主；雙方項目領域有交集，且呈現長期合作、回報率低的特征；成本補償機制和資產交易平臺機制都是雙方的基本訴求等。具體模式上，由政府引入外來社會資本與國有公司合資成立SPV公司，從事生態環境治理、土地開發利用與特色產業導入；收益上一方面依賴政府采購服務，二是土地溢價及土地出讓收入，三是產業綜合開發收益，四是政府政策性補貼。早期，PPP模式是EOD項目最主要的實施模式，后來在實踐中又出現了ABO模式。ABO模式的架構是：政府授權國企+國企招標社會資本投資合作+EPC。政府政府履行規則制定、績效考核等職責，授權國企綜合開發權。國企公開招標選擇社會資本方，并與之合資成立項目公司，由項目公司負責片區的規劃設計、投資、建設、運營及招商等工作。項目收益包括項目運營和產業發展收入與政府獎勵資金。「投資人+EPC」模式由政府授權地方國企作為項目實施主體，國企引入社會投資人，并與之成立項目公司，項目公司在承接主體協助下籌措項目建設資金，取得EPC工程，負責項目的投融資、建設、運營等。項目收益包括土地出讓金與土地增值收益、政府財政補貼和股權回購等。比如，國內首個將EOD模式應用到流域生態環境治理中的項目「中交天津薊運河EOD項目」采用「投資人+EPC」模式，由政府部門「薊州區水務局」作為項目主體，由政府招標選擇社會投資人「中交聯合體」，然后由政府指定的出資代表、薊州區國資委控股公司「天津薊州新城建設投資有限公司」與中交聯合體合資組建項目公司「中交疏浚(天津)投資有限公司」具體負責EOD項目的一體化實施。不過，千算萬算，EOD項目還是少不了政策性銀行支持。雖然從理論上講，EOD項目能夠以收益性好的項目彌補收益差的生態治理項目，達到項目整體收支平衡，從而解決生態治理項目資金問題。但現實中生態治理項目投資比較大，產業收入短期內又難以回收，EOD項目建設運營的資金很大一部分最終還是要依靠政策性貸款、政府專項債等方式籌措資金。對此，政策性銀行一般會根據項目實際情況，給予優惠利率、延長貸款期限等信貸支持，以及優先開展盡職調查、優先進行審查審批、優先安排貸款投放等。另外，很多「公益」型的EOD，價值兌現并不來自項目本身，而是對社會發展、經濟發展的整體貢獻。換句話說，很多時候，EOD既要計算一畝三分地的「小賬」，更要算城市發展的「大帳」。
2021年生態環境部發布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》列出了EOD項目入庫條件，主要包括：? 地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元。
? 區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。? 項目邊界清晰。
? 生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁。
? 加強重大項目謀劃，優化項目建設內容。
? 要求實現項目整體收益與成本平衡。
? 不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益來源。? EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態環境改善目標。
? 產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求。
? 項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求，依法依規推進項目規范實施。
? 試點申報與實施主體非政府或園區管委會。
? 依托項目承擔單位為多個市場主體，未實現生態環境治理與關聯產業一體化實施。
? 依托項目未完成可研批復、備案等立項工作，PPP項目未納入財政部或國家發展和改革PPP項目庫。
? 依托項目僅為生態環境治理項目或產業開發項目，或單一資源綜合利用項目。
? 依托項目中生態環境治理的責任主體為企業。
? 未實現關聯產業收益反哺生態環境治理投入，未減少政府資金投入。
? 成本收益測算超出依托項目范圍，泛化項目收益，將稅收和土地出讓金等政府財政納入項目收益。
EOD項目需要通過產業收益反哺生態治理，從而實現項目投入與產出的平衡。因此，EOD項目所關聯的產業需要契合當地社會經濟發展和生態環境治理的實際需要，且有良好的項目收益作為支撐。? 契合當地社會經濟發展實際
? 生態環境關聯度高
常見關聯產業類型包括：生態農業、旅游、康養等生態產業開發項目；數字經濟、潔凈醫藥、電子元器件等環境敏感型產業集聚區開發項目；「光伏 +」、生物質能利用等清潔能源項目等。
永州市濱江新城生態環境治理與產業融合發展項目位于湖南省永州市濱江新城先行建設區北側，占地面積1188hm2，試點生態環境治理項目包括片區內湘江流域、曲河河道、福耳河流域水生態修復治理，城市納污管道及海綿城市道路建設。產業開發項目包括生態康養、綠色建筑、智能裝備制造、電子信息、生態文化旅游。項目建設期3a，運營期為27a。試點項目中，生態環境綜合治理與產業開發投資比例約為19∶81。資金籌措為企業自籌資金占總投資28%，貸款占總投資的72%，貸款期限20a。項目由永州市經濟建設投資發展集團有限責任公司開發運營，通過污水處理廠收費、康養基地經營收入、綠色產業經營收入、配套土地資源綜合開發收入、科學城科研辦公樓租金等。項目投資稅后財務內部收益率為6.13%，稅后投資回收期為14.28a。2、安吉「兩山」未來科技城（一期）生態環境導向開發（EOD）項目
近日，總投資22.06億元的安吉「兩山」未來科技城（一期）生態環境導向開發（EOD）項目是湖州首個EOD項目，并已成功入圍國家項目儲備庫，項目將生態保護修復、環境治理、區域產業轉型升級和新型城鎮化建設多維度進行融合。安吉縣高度重視EOD項目實施，通過「獨立組織、單獨建賬、同步實施、一體化監管」的方式，以高標準鞏固生態環境質量，統籌推進生態環境保護和科創產業集群發展，落實生態保護和區域開發相融合的總體目標，推動「兩山」未來科技城建設。
參考資料：
1、《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》 生態環境部
2、《EOD開發模式如何助力城市建設 》 華高萊斯
3、《EOD的主流投融資模式（ABO聯合開發）》基礎設施ReitsDJT
4、《EOD實用寶典》金融監管研究院
5、《湖南省EOD試點典型模式解析》 中機院產業園區規劃
閩公網安備 35020302034803號
